Was steht im Merkel-Papier zum EU-Gipfel?

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Die Ergebnisse des EU-Gipfels sowie der weiteren Verhandlungen von Bundeskanzlerin Merkel mit anderen Staaten über bilaterale Abkommen liegen nun vor. Diese haben auch Auswirkungen auf deutsche Gesetze und deutsches Asylrecht. Insbesondere sog. Dublin-Fälle sind erheblich betroffen.

 

Wir wollen basierend auf dem Schreiben der Bundeskanzlerin die Ergebnisse kurz vorstellen und bewerten.

 

Reduzierung der illegalen Migration nach Europa – Bekämpfung von Schleppern

Nachdem die EU feststellt, dass über die drei Mittelmeerrouten inzwischen 95 % weniger Menschen ankommen als noch im Oktober 2015,  sieht man dennoch die Notwendigkeit, die Anstrengungen weiter zu erhöhen. Die Mittel, die man sich dazu vorstellt, sind allerdings einerseits in hohem Maße fragwürdig oder auch gar nicht umsetzbar.

 

A) Ausschiffungsplattformen

In noch unbestimmten und auch ohnehin unwilligen Ländern in Afrika sollen sogenannte „Ausschiffungsplattformen“ eingerichtet werden, in denen Menschen aufgenommen werden sollen, die versuchen, das Mittelmeer zu erreichen, um dann nach Europa zu gelangen.

Unter Beachtung des Völkerrechts sowie in Zusammenarbeit mit dem UNHCR und dem IOM soll damit verhindert werden, dass Menschen überhaupt das Mittelmeer erreichen können.

Das UNHCR hat zwischenzeitlich in einem eigenen Papier die Voraussetzungen für eine Mitarbeit dargelegt. Ob und inwieweit es hier zu einer Zusammenarbeit kommt, ist völlig offen.

Um den etwas blumigen und verklärenden Namen der „Ausschiffungszentren“ zu relativieren, muss man bedenken, dass solche Einrichtungen nur dann Sinn machen, wenn man den Menschen das einfache Verlassen untersagt. 

Die korrekte Bezeichnung ist demnach Lager oder Gefängnis. Alleine aus diesem Grund muss man sich gegen diese Idee stellen, denn nur unter dieser Voraussetzung würden derartige Lager überhaupt funktionieren.

Damit sperrt man allerdings dann Menschen ein, die keine Straftaten begangen haben, sondern eben lediglich an der Flucht nach Europa gehindert werden sollen. Wie Rechtsstaatlichkeit um- und durchgesetzt werden soll, bleibt komplett im Unklaren.

 

B) kontrollierte Zentren

Aus Seenot gerettete Menschen sollen in sog. „kontrollierten Zentren“ untergebracht werden. Diese befinden sich auf dem Gebiet der EU, also beispielsweise in Italien. Die Errichtung soll auf freiwilliger Basis passieren. Italien hat nebenbei ein solches Zentrum bereits abgelehnt.

In diesen kontrollierten Zentren sollen dann Asylanträge gestellt und Menschen mit positiven Bescheid innerhalb Europas auf freiwilliger Basis verteilt werden. Damit würde man zwar die Totalblockade der osteuropäischen Länder umgehen, aber auch und wie ein solcher Verteilermechanismus aussehen kann, bleibt noch offen.

Menschen mit abgelehntem Asylantrag sollen dann aus den kontrollierten Zentren abgeschoben werden.

 

C) 3 Mrd. für Türkei, Geld für Afrika

An die Türkei soll die zweite Hälfte der ursprünglich 6 Milliarden € nun ausgezahlt werden. Zudem sind 500 Millionen € zusätzlich für den EU Treuhandfonds für Afrika vorgesehen. Daneben will man in einer Partnerschaft für Afrika afrikanische Länder bei der Umsetzung ihre Agenda 2063 unterstützen. Konkreter sind diese Maßnahmen jedoch bisher nicht.

 

Grenzschutz

Die Grenzschutzagentur Frontex soll bis 2020 auf 10.000 Mann ausgebaut werden. Dazu will man auch den Einsatz in Drittstaaten ermöglichen. Außerdem plant man den Ausbau des europäischen Asylunterstützungsbüros (EASO) sowie die Erweiterung der Zuständigkeiten der europäischen Asylagentur.

 

Ordnung und Reduzierung der Sekundärmigration

Dies ist aus deutscher Sicht der wichtigste Punkt, denn hieran hängt sich der komplette Streit zwischen CSU und CDU auf. im Papier der europäischen Kommission unter 11. wurde der folgende Text beschlossen:

„Was die Lage innerhalb der EU betrifft, so droht die Sekundärmigration von Asylbewerbern zwischen Mitgliedstaaten die Integrität des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und des Schengen-Besitzstands zu gefährden. Die Mitgliedstaaten sollten alle erforderlichen internen Rechtsetzungs- und Verwaltungsmaßnahmen gegen diese Migrationsbewegungen treffen und dabei eng zusammenzuarbeiten.“ 

Der erste Streitpunkt, der unverändert zu bestehen scheint, hängt an der Formulierung, das alle erforderlichen internen Rechtsetzung und Verwaltungsmaßnahmen zu treffen seien. Seitens der CSU wird dies als Legitimation und Rechtfertigung für Grenzschließungen und Zurückweisungen gesehen. Nach Auskunft des Bundeskanzleramtes soll jedoch genau dies nicht damit gemeint sein.

Soweit sich jedoch erst einmal ein Interpretationsspielraum feststellen lässt, kann man die Formulierung dennoch dahingehend auslegen, das im Bereich der Sekundärmigration, also Wanderungen von in einem anderen EU Staat registrierten oder bereits anerkannten Asylbewerbern, auch interne juristische Maßnahmen zur Zurückweisung und damit zur Umgehung des Verfahrens nach der Dublin-VO möglich sein könnten.

 

Im Folgenden werden nun die Maßnahmen dargestellt, die man einerseits an der deutsch-österreichischen Grenze und andererseits bei über die grüne Grenze nach Deutschland kommenden geflüchteten plant.

Maßnahmen an den Punkten der deutsch-österreichischen Grenze, an denen Grenzkontrollen durchgeführt werden

Einrichtung grenznaher Rückkehrmechanismen:

Konkret mit Griechenland und Spanien soll es Abkommen geben, nach denen beide Länder jeweils dort bereits registrierte Menschen mit sogenanntem EURODAC-Treffer, also registriertem Fingerabdruck, wieder aufnehmen.

Dies ist nichts Neues, denn nach der Dublin-VO ist nichts anderes vorgesehen. Hiernach stellt Deutschland beim Feststellen einer Registrierung in einem anderen Land eine Anfrage an das jeweils betroffene Land. Entweder erklärt dies aktiv die Rücknahme oder wird im Falle des Schweigens nach Ablauf von zwei Monaten automatisch zuständig.

Dazu gibt es vom BAMF einen sogenannten Dublin-Bescheid, der im Falle einer Zuständigkeit eines anderen Landes erlassen wird. Dieser Bescheid ist grundsätzlich rechtsmittelfähig. Zu den Einzelheiten kommen wir im nächsten Abschnitt. Offen bleibt jedoch, wie bei einer direkten Zurückweisung an der Grenze die Wahrung von Rechtsmitteln erfolgen soll. Auch hierzu später noch mehr.

 

Vorgehen bei Asylsuchenden, die über die Binnengrenzen außerhalb von Kontrollpunkten nach Deutschland gelangen 

Diejenigen Menschen, bei denen ein EURODAC-Treffer festgestellt wird, die jedoch nicht an der Grenze kontrolliert wurden,  sollen zukünftig in den sogenannten AnKER-Zentren untergebracht werden. Gemeint sind hier die besonderen Aufnahmeeinrichtungen nach § 5 Abs. 5 AsylG.

Der entsprechende Passus lautet:

Asylgesetz (AsylG)

§ 5 Bundesamt

(5) Der Leiter des Bundesamtes kann mit den Ländern vereinbaren, dass in einer Aufnahmeeinrichtung Ausländer untergebracht werden, deren Verfahren beschleunigt nach § 30a bearbeitet werden sollen (besondere Aufnahmeeinrichtungen). Das Bundesamt richtet Außenstellen bei den besonderen Aufnahmeeinrichtungen nach Satz 1 ein oder ordnet sie diesen zu. Auf besondere Aufnahmeeinrichtungen finden die für Aufnahmeeinrichtungen geltenden Regelungen Anwendung, soweit nicht in diesem Gesetz oder einer anderen Rechtsvorschrift etwas anderes bestimmt wird.

Diese besonderen Aufnahmeeinrichtungen bestehen bereits jetzt. Hier werden unter bestimmten Voraussetzungen Schnellverfahren durchgeführt, die unter heftiger Kritik stehen. Wesentlicher Kritikpunkt ist dabei eine nicht ausreichende oder auch gar nicht gewährleistete unabhängige Asylverfahrensberatung sowie eine ruhige Vorbereitung auf eine Anhörung, die auch in Dublin-Verfahren stattfindet.

Zu beachten ist weiterhin, das nach den bisherigen Regelungen des § 5 Abs. 5 AsylG die Vereinbarung zwischen dem BAMF und dem jeweiligen Bundesland auf Freiwilligkeit basiert. Unklar dabei ist jedoch, inwieweit nun eine einfache zusätzliche Einbeziehung von Dublin-Fällen erfolgen kann, ohne dies mit dem jeweiligen Bundesland nochmals abzugleichen.

Die nach dem Merkel-Papier vorgesehene Residenzpflicht besteht nach § 47 in Aufnahmeeinrichtungen ohnehin. Dies ist auch in diesen Fällen keine Neuregelung.

Neu vorgesehen ist hingegen, dass auch Dublin Verfahren nunmehr als sogenannte beschleunigte Verfahren nach § 30a AsylG durchgeführt werden sollen.

Deshalb muss man diese gesetzliche Regelung nun erweitern, da bisher Dublin-Verfahren nicht als beschleunigte Verfahren galten. Wenn dies erfolgt, würde dies auch bedeuten, dass Menschen, bei denen ein Dublin-Verfahren erfolgreich durchgeführt wurde und ein anderes Land zuständig ist, eine Wohnverpflichtung bis zur Ausreise bzw. Abschiebung in der besonderen Aufnahmeeinrichtung hätten.

 

Rechtsmittel und Verfahren

Rein theoretisch ändert sich an der Rechtsmittelfähigkeit eines Dublin-Bescheides zunächst nichts. Gemäß § 29 AsylG gilt ein Asylantrag als unzulässig, wenn ein anderer Staat nach der Dublin Verordnung zuständig ist. Gleiches gilt auch dann, wenn ein anderer europäischer Staat bereits eine Anerkennung ausgesprochen hat.

Gemäß § 36 AsylG gilt dann bereits jetzt eine Ausreisefrist von einer Woche, ebenso sind neben einer Klage eventuelle Eilanträge auf Aussetzung der Vollziehung binnen einer Woche zu stellen.

Die Rechtslage hat sich an dieser Stelle zumindest für die Menschen, die nach Deutschland einreisen konnten, nicht geändert. Zu beachten ist jedoch, dass insbesondere nach Griechenland, Italien, Ungarn oder Bulgarien in vielen Fällen aufgrund von festgestellten systemischen oder auch individuellen Mängeln nur unter bestimmten Voraussetzungen abgeschoben werden kann und darf. 

So gibt es beispielsweise bezogen auf Griechenland ein einschlägiges Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom Mai 2017, bei dem auch bei einem bereits als Flüchtling in Griechenland anerkannten Syrer vom Gericht verlangt wurde, dass geprüft wird, ob der Zugang zu Unterkunft und Sozialleistungen in Griechenland überhaupt gewährleistet ist, bevor eine Überstellungg erfolgen darf.

Diese Grundsätze vom BVerfG gelten grundsätzlich auch bei Dublin-Fällen.

Bis Frühjahr 2017 gab es deshalb ein europaweit gültiges generelles Überstellungsverbot nach Griechenland.

Gleiches gilt in vielerlei Fällen für Italien. Auch hier erfolgt in der Realität vielfach deswegen keine Überstellung, weil beispielsweise für Familien keine vernünftige Unterbringung gewährleistet ist. In vielen Fällen sind deshalb ein Anträge gegen Dublin Bescheide bei bestimmten Ländern erfolgreich, weil zu erwarten ist, dass in der Hauptsache das Verfahren aufgrund der eben geschilderten Umstände zugunsten des Betroffenen entschieden wird.

Unter der Voraussetzung, dass sich die Rechtsmittelfähigkeit von Dublin-Bescheiden nicht verändern soll, wird sich deshalb am Verfahren und an der Verfahrensdauer nichts ändern.

Völlig offen ist hingegen, wie die Rechtsmittelfähigkeit bei einer Zurückweisung an der Grenze gewährleistet sein soll. Nach dem Willen von CDU und CSU soll hier ja bereits alleine aufgrund eines festgestellten Fingerabdrucks eine Zurückweisung erfolgen. Dies hebelt jedoch das komplette gerichtliche Verfahren und die Überprüfbarkeit einer solchen Entscheidung aus und nimmt auch keine Rücksicht auf die oben genannten vielfältigen Urteile, die eine und Überstellung und damit auch eine Zurückweisung gar nicht zulassen.

Im übrigen gibt es auch hierzu ein einschlägiges Urteil des EuGH, bei dem es um eine Überstellung eines Geflüchteten aus Frankreich nach Deutschland ging. Hier wurde von Frankreich ohne weiteres Verfahren nach Deutschland zurückgeschoben, also genau der Fall, der an der deutsch-österreichischen Grenze nun zum Tragen kommen soll. Dieses Verfahren wurde von EuGH als unzulässig bewertet.

Hier wird also bewusst europäisches Recht gebrochen.

 

Update nach Unionskompromiss

Durch die Einrichtung sog. „Transitzentren“ nach dem Unionskompromiss würde sich zumindest der Ansatz von rechtsstaatlichen Verfahren wieder einstellen. Es bleiben dabei aber die zu den besonderen Aufnahmeeinrichtungen beschriebenen Probleme und Mängel.

Die sog. „Transitzentren“ sollen ähnlich wie bei einem Flughafen in der Transit-Zone dafür sorgen, dass Menschen formell noch nicht eingereist sind. Ob das rechtlich alles so überhaupt möglich ist, ist zumindest umstritten.

 

Missbrauch von Schengen-Visa stärker bekämpfen

Ein weiterer Grund, auf den die Bundeskanzlerin im Schreiben hinweist, sind sogenannte Schengen Visa. Hier soll es zu erhöhtem Missbrauch gekommen sein:

Im Jahr 2017 hatte eine fünfstellige Zahl von Asylsuchenden in Deutsch- land einen Eintrag im EU-Visa-Informationssystem. Daher wird der Rat der EU-Innen- und Außenminister beauftragt, umgehend eine striktere Praxis der Vergabe von Schengen-Visa zu beschließen. Hierdurch können wir den Visumsmissbrauch und damit die Zahl der Asylersuchen in Deutschland substanziell verringern. 

Was damit gemeint ist, welche Länder betroffen sein könnten oder die genauen Hintergründe für diese Aussage sind, bleibt unklar.

Ein Schengenvisum wird von Deutschland beispielsweise für Geschäftsleute oder auch private Besuche ausgestellt, wenn hierzu von außerhalb Deutschlands ein Visumantrag gestellt wurde und dazu ein Pass vorgelegt, der Lebensunterhalt für den Besuch ebenso gesichert ist wie eine Krankenversicherung für den Aufenthalt und darüber hinaus eine Rückkehrbereitschaft des Antragstellers zu erwarten ist. Insofern fallen Schengen Visa zunächst einmal nicht unter Asylanträge. Dennoch kann natürlich jemand, der mit einem Schengenvisum eingereist ist, einen Asylantrag stellen. Reißt jemand mit einem Schengenvisum beispielsweise nach Frankreich ein, darf er zwar nach Deutschland weiterreisen. Die Zuständigkeit in einem beantragten Asylverfahren B wäre jedoch dann weiterhin Frankreich. Ob und inwieweit die Praxis der Ausstellung von Schengen Visa in anderen Ländern deutlich leichter ist, können wir nicht beurteilen. Besonderer Relevanz scheint dieser Punkt jedoch nicht zu haben.

 

Anhang

Asylgesetz § 30a Beschleunigte Verfahren

(1) Das Bundesamt kann das Asylverfahren in einer Außenstelle, die einer besonderen Aufnahmeeinrichtung (§ 5 Absatz 5) zugeordnet ist, beschleunigt durchführen, wenn der Ausländer

  1. Staatsangehöriger eines sicheren Herkunftsstaates (§ 29a) ist,

2. die Behörden durch falsche Angaben oder Dokumente oder durch Verschweigen wichtiger Informationen oder durch Zurückhalten von Dokumenten über seine Identität oder Staatsangehörigkeit offensichtlich getäuscht hat,

3. ein Identitäts- oder ein Reisedokument, das die Feststellung seiner Identität oder Staatsangehörigkeit ermöglicht hätte, mutwillig vernichtet oder beseitigt hat, oder die Umstände offensichtlich diese Annahme rechtfertigen,

4. einen Folgeantrag gestellt hat,

5. den Antrag nur zur Verzögerung oder Behinderung der Vollstreckung einer bereits getroffenen oder unmittelbar bevorstehenden Entscheidung, die zu seiner Abschiebung führen würde, gestellt hat,

6. sich weigert, der Verpflichtung zur Abnahme seiner Fingerabdrücke gemäß der Verordnung (EU) Nr. 603/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über die Einrichtung von Eurodac für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der effektiven Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist und über der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung dienende Anträge der Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und Europols auf den Abgleich mit Eurodac-Daten sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1077/2011 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (ABl. L 180 vom 29.6.2013, S. 1) nachzukommen, oder

7. aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit oder öffentlichen Ordnung ausgewiesen wurde oder es schwerwiegende Gründe für die Annahme gibt, dass er eine Gefahr für die nationale Sicherheit oder die öffentliche Ordnung darstellt.

(2) Macht das Bundesamt von Absatz 1 Gebrauch, so entscheidet es innerhalb einer Woche ab Stellung des Asylantrags. Kann es nicht innerhalb dieser Frist entscheiden, dann führt es das Verfahren als nicht beschleunigtes Verfahren fort.

(3) Ausländer, deren Asylanträge im beschleunigten Verfahren nach dieser Vorschrift bearbeitet werden, sind verpflichtet, bis zur Entscheidung des Bundesamtes über den Asylantrag in der für ihre Aufnahme zuständigen besonderen Aufnahmeeinrichtung zu wohnen. Die Verpflichtung nach Satz 1 gilt darüber hinaus bis zur Ausreise oder bis zum Vollzug der Abschiebungsandrohung oder -anordnung bei

  1. einer Einstellung des Verfahrens oder

2. einer Ablehnung des Asylantrags

a) nach § 29 Absatz 1 Nummer 4 als unzulässig,

b) nach § 29a oder § 30 als offensichtlich unbegründet oder

c) im Fall des § 71 Absatz 4.

Die §§ 48 bis 50 bleiben unberührt.

 

 

Asylgesetz § 29 Unzulässige Anträge

(1) Ein Asylantrag ist unzulässig, wenn

  1. ein anderer Staat

a) nach Maßgabe der Verordnung (EU) Nr.604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (ABl. L 180 vom 29.6.2013, S. 31) oder

b) auf Grund von anderen Rechtsvorschriften der Europäischen Union oder eines völkerrechtlichen Vertrages

für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist,

2. ein anderer Mitgliedstaat der Europäischen Union dem Ausländer bereits internationalen Schutz im Sinne des § 1 Absatz 1 Nummer 2 gewährt hat,

3. ein Staat, der bereit ist, den Ausländer wieder aufzunehmen, als für den Ausländer sicherer Drittstaat gemäß § 26a betrachtet wird,

4. ein Staat, der kein Mitgliedstaat der Europäischen Union und bereit ist, den Ausländer wieder aufzunehmen, als sonstiger Drittstaat gemäß § 27 betrachtet wird oder

5. im Falle eines Folgeantrags nach § 71 oder eines Zweitantrags nach § 71a ein weiteres Asylverfahren nicht durchzuführen ist.

(2) Das Bundesamt hört den Ausländer zu den Gründen nach Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe b bis Nummer 4 persönlich an, bevor es über die Zulässigkeit eines Asylantrags entscheidet. Zu den Gründen nach Absatz 1 Nummer 5 gibt es dem Ausländer Gelegenheit zur Stellungnahme nach § 71 Absatz 3.

(3) Erscheint der Ausländer nicht zur Anhörung über die Zulässigkeit, entscheidet das Bundesamt nach Aktenlage. Dies gilt nicht, wenn der Ausländer unverzüglich nachweist, dass das in Satz 1 genannte Versäumnis auf Umstände zurückzuführen war, auf die er keinen Einfluss hatte. Führt der Ausländer diesen Nachweis, ist das Verfahren fortzuführen.

(4) Die Anhörung zur Zulässigkeit des Asylantrags kann gemäß § 24 Absatz 1a dafür geschulten Bediensteten anderer Behörden übertragen werden.

 

Asylgesetz § 36 Verfahren bei Unzulässigkeit nach § 29 Absatz 1 Nummer 2 und 4 und bei offensichtlicher Unbegründetheit

(1) In den Fällen der Unzulässigkeit nach § 29 Absatz 1 Nummer 2 und 4 und der offensichtlichen Unbegründetheit des Asylantrages beträgt die dem Ausländer zu setzende Ausreisefrist eine Woche.

(2) Das Bundesamt übermittelt mit der Zustellung der Entscheidung den Beteiligten eine Kopie des Inhalts der Asylakte. Der Verwaltungsvorgang ist mit dem Nachweis der Zustellung unverzüglich dem zuständigen Verwaltungsgericht zu übermitteln.

(3) Anträge nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung gegen die Abschiebungsandrohung sind innerhalb einer Woche nach Bekanntgabe zu stellen;

…….

 

Merkel-Papier (download)

 

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