Schließung von Nothäfen: Eine legitime Strategie der Migrationskontrolle?

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Ein wissenschaftlicher Gastbeitrag von Lena Riemer, die sich mit der Schließung der Häfen u.a. in Italien auseinandersetzt. In den meisten Fällen dürfte die Hafenschließung ein Rechtsverstoß sein. Außerdem stellt Lena Reiner einen neuen juristischen Anknüpfungspunkt zur Herleitung der Rechtsverstöße dar.  

Die Autorin Lena Riemer ist Rechtswissenschaftlerin und Doktorandin an der Freien Universität Berlin.

 

 

Die Strategien der Migrationskontrolle der Europäischen Union und ihrer Mitgliedsstaaten in den letzten Jahrzehnten sind von Praktiken der Externalisierung und Abwehr von Einreisen geprägt. Eine der neuesten Entwicklungen zeigt sich in den Praktiken Maltas und Italiens, ihre Häfen generell für Seenotrettungsschiffe zu schließen. Diese Praxis verstößt in vielen Fällen gegen internationales Seerecht, sowie gegen das non-refoulement Prinzip und das Verbot der Kollektivausweisung. Sollte diese Praxis vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) verhandelt werden, stellt sich insbesondere die Frage nach der territorialen Zuständigkeit.   

Im Jahr 2001 wurde das Handelsschiff ‘MV Tampa‘, welches unter norwegischer Flagge fuhr und 438 gerettete MigrantenInnen an Bord hatte, daran gehindert in einen australischen Hafen einzulaufen. Dieses Verbot der Einfahrt hat nicht nur das Leiden der Geretteten um Tage verzögert, sondern auch zu diplomatischen Konflikten zwischen Australien und Norwegen geführt. Gleichzeitig bildete dieses Vorkommnis den Startpunkt von einer Reihe von Gesetzen und Richtlinien, die ihren Höhepunkt im selben Jahr in der berühmt-berüchtigten ‘Pacific Solution‘ fanden. Diese Neuerungen bildeten die Rechtsgrundlage für die extraterritoriale Bearbeitung von Asylanträgen in Nauru und Papua Neu Guinea. Rückblickend stellte sich eine solche Hafenschließung für Schiffe mit geretteten MigratInnen im australischen Kontext als Einzelfall heraus.

Nicht so im europäischen Kontext. Drei Jahre nach dem Zwischenfall mit der MV Tampa wurde ein weiteres privates Schiff, die Cap Anamur, welches 37 gerettete MigrantInnen aufgenommen hatte und unter deutscher Flagge fuhr, die Einfahrt in einen italienischen Hafen verwehrt auf der Grundlage, dass das Schiff zuvor maltesischen Gewässern durchfahren hatte. Diese Verweigerung der Einfahrt führte zu diplomatischen Spannungen zwischen Malta, Deutschland und Italien und warf die Frage auf welcher Staat denn nun die Verantwortung für die geretteten Passagiere trage.

Nach drei Wochen auf See erlaubten die italienischen Behörden schließlich die Ausschiffung der Geretteten. Der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) begrüßte und kritisierte zugleich diese Lösung. Er äußerte Bedenken, dass das Asylverfahren der Geretteten fehlerhaft sei, und kritisierte die sofortige Abschiebung geretteter Passagiere aus Ghana, da dies gegen das Völkerrecht verstoße. 

Mehr als zehn Jahre später scheint Italien entschlossen zu sein, diese Strategie der Migrationskontrolle uneingeschränkt umzusetzen, um MigrantenInnen davon abzuhalten, italienisches Hoheitsgebiet zu erreichen. Italiens Innenminister Matteo Salvini hat im Juni 2018 offiziell erklärt, die Einfahrt von Rettungsschiffen in italienische Häfen generell zu verweigern. 

Das Schicksal der privaten Rettungsschiffe ‘Aquarius‘ im Juni 2018 und ‘Sea Watch 3‘ im Januar 2019 haben weltweit Aufmerksamkeit erlangt und die politischen Spannungen zwischen den EU Staaten bezüglich der Frage der Aufnahme von MigrantInnen abermals verschärft. Im ersten Fall wurde dem privaten Rettungsschiff ‘Aquarius‘ die Ausschiffung seiner 629 geretteten Passagiere zunächst von Italien und später auch von Malta verweigert. Infolgedessen kreiste das Schiff tagelang im Mittelmeerraum umher auf der Suche nach einem sicheren Hafen, was mit der Aufnahme der Geretteten durch Spanien ein Ende fand. Diese Politik der Schließung von Nothäfen traf einige Monate später auch die ‘Sea Watch 3‘. Dem Schiff, welches 47 MigrantInnen an Bord hatte, wurde die Einreise in italienische Häfen verweigert, woraufhin ein Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) eingereicht wurde, um die Einfahrt zu erzwingen. 

In engem Zusammenhang mit der Schließung von Nothäfen die umgekehrte Strategie Spaniens wonach Rettungsschiffe spanische Häfen nicht verlassen dürfen, was unter anderem durch Bezugnahme auf Italien und Maltas Hafenschließungen gerechtfertigt wird. 

 

Von Push-backs zu Hafenschließungen – die Entwicklung der Politik der Migrationskontrolle im EU-Kontext

In den letzten zwanzig Jahren wurden Strategien einiger EU-Mitgliedstaaten im Bereich der Migrationskontrolle zunehmend von ‘Extraterritorialisierung‘ und ‘Externalisierung‘ geprägt. Gammeltoft-Hansen beschreibt dies als Transformation und Verschiebung von Grenzen, als „Teil eines Globalisierungsprozesses, bei dem die Migrationskontrolle gleichzeitig außerhalb des Staatsgebiets und an Dritte verlagert wird“. 

Als der EGMR im Jahr 2012 einen Verstoß Italiens gegen die Konvention feststellte auf Grund seiner Push-Back-Praktiken auf Hoher See  (EGMR Hirsi Jamaa und andere gegen Italien 2012), hatten sich die damals praktizierten Externalisierungsstrategien bereits weiterentwickelt und von direkten Push-Back-Maßnahmen zu kontaktlosen und indirekten Maßnahmen der Migrationskontrolle verändert (Mann 2016: 182). Aktuelle Entwicklungen sind insbesondere die engere Zusammenarbeit mehrere EU-Mitgliedstaaten mit Herkunfts- oder Transitstaaten welche die Migrationskontrolle für EU Staaten übernehmen und im Gegenzug wirtschaftliche und technische Unterstützung und andere Formen der Unterstützung erhalten.

Diese Verlagerung der Migrationskontrolle außerhalb europäischen Territoriums macht es für Gerichte wie den EGMR zunehmend schwieriger die eigene Zuständigkeit problemlos zu bejahen. Dies ist auch im Fall der ‘Sea Watch 3‘ die Krux des Falles, da das Schiff kein italienisches Territorialgewässer erreicht hatte, bevor es angewiesen wurde, nicht in den Hafen einzufahren.

Der EGMR ist gemäß Art. 1 EMRK nur dann zuständig, wenn ein juristischer Anknüpfungspunkt zwischen der Handlung, dem Betroffenen und dem jeweiligen Staat gegeben ist, ein sogenannter ‘jurisdictional link‘. Grundsätzlich ist dies nur dann der Fall, wenn der Antragsteller sich physisch auf dem Hoheitsgebiet des jeweiligen Staates befindet. Diese Voraussetzung deckt sich jedoch meistens nicht mit den Realitäten aktueller Strategien europäischer Migrationskontrolle. Um extraterritoriale Strategien der Migrationskontrolle jedoch überprüfen zu können, entwickelte der EGMR in seiner Hirsi Jamaa-Rechtsprechung den Ansatz, dass eine solcher Anknüpfungspunkt auch dann gegeben ist, wenn der jeweilige Staat exklusive und kontinuierliche de jure (Flaggenstaatsprinzip) oder de facto Kontrolle über die jeweiligen Personen an Bord des Schiffes hat.

Die Schließung von Nothäfen für Rettungsschiffe auf der Grundlage einer kontaktlosen Verweigerung der Einreise, wirft jedoch neue rechtliche Fragen nach einer solchen Anknüpfung auf, da im Fall der ‘Sea Watch 3‘ nicht Italien, sondern Gibraltar der Flaggenstaat war und damit Gibraltar die de jure Kontrolle über das Schiff inne hatte und italienische Beamte nicht andauernde und exklusive physische Kontrolle über die Geretteten und die Besatzung an Bord hatten. 

Verweigerung der Einfahrt: Ein Verstoß gegen das Seerecht?

Obwohl das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (UNCLOS) die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Nutzung des Meeres, die Umwelt, sowie die Schifffahrt und die Pflicht zur Hilfeleistung bei Seenot festlegt, schweigt die Konvention zur Frage der Nothäfen. Art. 98 UNCLOS kodifiziert lediglich die Pflicht zur Hilfeleistung sofern dies für das betreffende Schiff ungefährlich ist. 

Weder das UNCLOS noch das Internationale Seenotrettungsabkommen (SAR-Übereinkommen), enthalten Bestimmungen, die Staaten verpflichten würden, gerettete Personen per se aufzunehmen. Das völkergewohnheitsrechtliche und dadurch verbindliche Prinzip des Nothafens deckt die Aufnahme jedoch unter gewissen Umständen ab. Dieses Prinzip sieht vor, dass in Not geratene Schiffe Einfahrt gewährt werden muss. Not in diesem Sinne ist in der SAR-Konvention (1.1.8) definiert als eine „Situation, in der hinreichend geklärt ist, dass […] eine Person schwere und bevorstehende Gefahr droht und sofortiger Hilfe bedarf“. 

In beiden Fällen, der ‘Aquarius‘ und der ‘Sea Watch 3‘, war diese Ausnahme auf Grund der konkreten Umstände dieser Fälle gegeben. Die ‘Aquarius‘ war überfüllt, es waren elf Kleinkinder, 123 unbegleitete Minderjährige und acht schwangere Frauen an Bord. Bei der ‘Sea Watch 3‘ waren 15 der 47 Passagiere minderjährige unbegleitete Flüchtlinge und die Situation an Bord wurde im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vor dem EGMR als „prekär“ beschrieben.  Durch die Verweigerung der Einreise verstießen Malta und Italien damit gegen dieses verbindliche völkerrechtliche Gebot.

 

Die Krux des Falles: Der juristische Anknüpfungspunkt

Wie bereits oben erläutert, ist der EGMR nur dann zuständig, wenn ein juristischer Anknüpfungspunkt zwischen Staat, Handlung und betroffener Person hergestellt werden kann. Dies ist im Fall der ‘Sea Watch 3‘ unproblematisch, da das Schiff in italienische Territorialgewässer einfahren durfte aufgrund von schlechten Wetterverhältnissen. Damit haben sich die Geretteten im Territorium Italiens gefunden. Der juristische Anknüpfungspunkt ist gegeben.

Im Fall der ‘Aquarius‘ war dies nicht der Fall. Daher ist die Frage nach der Anwendbarkeit der EMRK in diesem Fall weitaus komplizierter. Die oben beschriebene Ausnahme der de jure– oder de facto Kontrolle über die Personen an Bord greift nicht, ist damit der EGMR für solche Fälle nicht zuständig?

Ich argumentiere, dass dies nicht der Fall ist und der von mir vorgeschlagene Ansatz im Einklang mit den Grundsätzen des EGMR zur Auslegung der Konvention steht. In der Vergangenheit hat das Gericht das Konzept der Konvention als „lebendes Instrument“ (living instrument) entwickelt, um die Wirksamkeit der Rechte auch bei sich ändernden Politiken zu gewährleisten. Danach sollen die Bestimmungen der EMRK so ausgelegt werden, dass die enthaltenen Garantien praktisch anwendbar und wirkungsvoll bleiben. 

 

Gibt es also einen alternativen Ansatz für einen juristischen Anknüpfungspunkt für Fälle der Schließung von Nothäfen? 

In dem kürzlich ergangenen Urteil M.A. und andere gegen Litauen vom Dezember 2018 hat der EGMR möglicherweise eine solche Möglichkeit vorgesehen. Hier entschied der Gerichtshof, dass eine Zuständigkeit des Gerichts auch durch die Verweigerung der Annahme von Asylanträgen durch Grenzschutzbeamte und die Verweigerung der Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats geschaffen werden kann (EGMR, MA und andere gegen Litauen 2018, Randnr. 70). Hier stützte sich der Gerichtshof möglicherweise auf das Prinzip der ‘zurechenbaren Handlung zur öffentlichen Gewalt‘ (imputable public power test). Obwohl der Gerichtshof diesen Test nicht ausdrücklich erwähnt, hatte er diesen in vorherigen Urteilen bereits auf etwas andere Weise herangezogen (z. B. in der Rechtssache Banković ua gegen Belgien ua und in der Rechtssache Al-Skeini gegen das Vereinigte Königreich). 

In der Rechtssache MA gegen Litauen stützte der Gerichtshof seine Beurteilung scheinbar auf zwei Elemente, um die Zuständigkeit zu bestimmen: Erstens ist die Weigerung, ein Asylverfahren einzuleiten, und die Rücksendung der Antragsteller nach Belarus, durch Beamte des litauischen Staates begangen worden. Zweitens war diese Handlung jenen Beamten und damit dem Staat zuzurechnen. Ob diese Feststellung des EGMR bedeutet, dass eine zurechenbare Verweigerung der Einleitung eines Asylverfahrens mit anschließender Abschiebung in jedem Fall die Zuständigkeit des Gerichts auslöst, ist jedoch unklar.

Im Fall der ‘Aquarius‘ gab es keine direkte Interaktion zwischen den Grenzschutzbeamten und den an Bord befindlichen Geretteten. Gleichwohl sind die tatsächlichen Auswirkungen auf die Geretteten MigrantInnen an Bord des Schiffs vergleichbar: Ihnen wurde die Möglichkeit verweigert, Schutzansprüche einschließlich Asyl an der Staatsgrenze durch Staatsbeamte geltend zu machen.  Zudem ist die Anlandung des Schiffes durch italienische Behörden angeordnet worden und ist damit dem Staat zurechenbar. Der juristische Anknüpfungspunkt ist somit gegeben. Der EGMR wäre damit zuständig. 

 

Ein Verstoß gegen das non-refoulement Prinzip (Grundsatz der Nichtzurückweisung)

Obwohl das Non-Refoulement-Prinzip nicht ausdrücklich in Art. 3 EMRK erwähnt wird, hat der EGMR diese Bestimmung in zahlreichen Fällen dahingehend ausgelegt, dass sie die Verpflichtung der Mitgliedstaaten umfasst, Personen nicht in Gebiete auszuweisen oder zurückzuführen, in denen sie möglicherweise gefoltert, unmenschlich oder erniedrigend behandelt werden. Bei der Prüfung ob eine solche Situation gegeben ist, genügt es, wenn ein „reales Risiko gegeben ist“, dass die betroffene Person dieser Gefahr ausgesetzt (EGMR Chahal gegen Vereinigtes Königreich 1996: Randnr. 74). 

Die Beurteilung der Fälle allgemeiner Hafenschließung erfordert jedoch die Berücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalls, beispielsweise der (Nicht-) Bereitschaft der jeweiligen KapitänIn, die geretteten Personen nach Libyen oder anderen unsicheren Orten zu bringen. Sollten weitere Staaten neben Italien und ihre Häfen grundsätzlich für Rettungsschiffe schließen und damit kein sicherer Nothafen im Mittemeer verfügbar, würde die Praxis der Schließung von Nothäfen selbst bereits einen Verstoß gegen Art. 3 darstellen. Da dies derzeit nicht der Fall ist, hat Italien in den beiden vorliegenden Fällen nicht gegen den Grundsatz der Nichtzurückweisung verstoßen. 

 

Ein Verstoß gegen das Verbot der Kollektivausweisung

Das Verbot der Kollektivausweisung gemäß Art. 4 Prot. 4 zur EMRK ist im Vergleich zum Grundsatz der Nichtzurückweisung weniger bekannt, aber ebenso wichtig für den Mindestschutz von MigrantInnen und Asylsuchenden, die an der Grenze eines EMRK-Mitgliedstaats ankommen und Einlass ersuchen. Kurz gesagt gibt dieses Verbot jeder AusländerIn, die Teil einer Gruppe ist, die Möglichkeit ihre persönlichen Umstände vorzubringen, welche einer Ausweisung oder Ablehnung zur Einreise entgegenstehen. 

In den vorliegenden Fällen wurden die 629 Personen an Bord der ‘Aquarius‘ und die 53 Personen an Bord der ‘Sea Watch 3‘ als Gruppe davon abgehalten in italienische Hoheitsgewässer einzureisen ohne dass sie die Möglichkeit erhielten individuelle Gründe vorzubringen, welche ihren Anspruch auf Schutz in Italien begründet hätte. 

 

Zusammenfassung und Beurteilung 

Um auf die oben gestellte Frage zurückzukommen, komme ich zu dem Schluss, dass die generelle Schließung von Nothäfen -abhängig von den konkreten Umständen des Einzelfalls – ein Verstoß gegen das völkergewohnheitsrechtliche Nothafenrecht darstellt, das non-refoulement Verbot und das Verbot der Kollektivausweisung darstellen kann, wenn den Geretteten pauschal die Möglichkeit verwehrt wird, ihre individuellen Ansprüche bei den jeweiligen Behörden vorzubringen.

In Anbetracht der Tatsache, dass es in den letzten Monaten immer wieder zu Verhinderungen der Einfahrt von Rettungsschiffen in italienische Häfen gekommen ist und der EGMR bereits zweifach in Verfahren zum einstweiligen Rechtsschutz mit dieser Praxis befasst war, ist es nicht unwahrscheinlich, dass das Gericht sich in der nicht allzu fernen Zukunft in einem Hauptsacheverfahren mit den oben aufgeworfenen Fragen befassen wird.

Es ist zu hoffen, dass der EGMR auch bezüglich dieser ‘neuen‘ Politiken der Migrationskontrolle seine Mitgliedstaaten auf ihre menschenrechtlichen Verpflichtungen hinweist und Praktiken Einhalt gewährt, welche nicht im Einklang mit der Konvention stehen.

 

Die Autorin Lena Riemer ist Rechtswissenschaftlerin und Doktorandin an der Freien Universität Berlin bei Prof. Aust und wissenschaftliche Mitarbeiterin im Projekt „Human Rights under Pressure“ an der Freien Universität Berlin. Sie ist derzeit Fox Fellow an der Yale University. 

 

Dieser Beitrag ist in längerer Fassung auf Englisch in der Zeitschrift für Flucht- und Flüchtlingsforschung 3. Jg. (2019), Heft 1, S. 1 – 17, DOI: 10.5771/2509-9485-2019-1-11 erschienen. 

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